券商中國
劉藝文
2025-09-14 07:55
證券時報記者 賀覺淵
妥善處置盤活尚未開發或已開工未竣工的存量土地，推動房地產企業緩解困難和壓降債務，促進土地資源高效利用，被住房和城鄉建設部列為本輪保交房工作重點之一。近日，自然資源部準備支持地方政府以合理價格收回企業無力繼續開發的閑置土地，或者收購司法及破產拍賣中流拍的土地，用于建設保障性住房。
與近期已出臺的各項房地產金融支持政策不同，支持地方政府收回、收購存量土地的配套舉措將以財政政策為主，引入地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）作為資金支持。受訪專家認為，地方政府酌情收回、收購存量土地，有利于改善房企現金流，也將增加保障性住房供給。專項債的引入可能不足以提供大規模資金支持，但在“量力而行”原則下，各項配套支持政策將精準支持部分地方政府盤活存量土地。
以“合理價格”收回存量土地
受近兩年房地產市場持續調整以及房地產開發企業資金承壓等因素影響，房企拿地更加審慎，拿地力度亦有所減弱，多地出現土地流拍、房企拿地后未開工導致土地閑置等現象。根據中指數據監測，2024年1—4月，全國住宅用地流拍宗數883宗，撤牌75宗，流拍撤牌率28%，較去年同期提升6.2個百分點，處近年中高位水平?？硕鸬禺a研究中心數據顯示，2023年末，百強房企總土地儲備去化周期達到4.89年。
偏高的房企土地儲備去化周期與住宅用地流拍率，意味著地方政府收回閑置土地、收購流拍土地的政策空間較大。近期，自然資源部副部長劉國洪在國新辦新聞發布會上透露，將支持地方按照“以需定購”原則，以合理價格收回閑置土地，用于保障性住房建設。
多位受訪專家認為，通過設置一定的回收成本，將幫助房企盡快回流部分資金。中指研究院市場研究總監陳文靜在接受證券時報記者采訪時表示，此舉可以更有效地利用土地資源，并一定程度增加保障房供給，進一步完善房地產“市場+保障”住房供應體系。
按照原國土資源部出臺的《閑置土地處理辦法》，在規定情形下，市、縣國土資源主管部門可無償收回閑置土地的國有建設用地使用權。不過，仲量聯行大中華區首席經濟學家龐溟告訴證券時報記者，本次新政支持地方收回、收購的存量土地，聚焦于“企業無力繼續開發”和“流拍”，不屬于此前實踐中閑置期間累計一定期限后政府可無償收回的情況，地方政府應“有償收回且支付合理對價”。
因此，能否順利收回、收購存量土地，核心在于對“合理價格”的確定。5月21日，自然資源部在《土地儲備管理辦法（征求意見稿）》（下稱“《管理辦法》征求意見稿”）中擬規定，收購土地的補償標準，由土地儲備機構與土地使用權人根據土地評估結果協商，經同級自然資源主管部門和財政部門確認。
陳文靜表示，這說明“合理價格”將基于當前市場情況、土地的實際價值、未來開發潛力等多方面因素來綜合考慮，既要確保地方政府在收回、收購存量土地時不會造成財政負擔過重，也要最大程度保證被收回、收購存量土地的企業或個人能夠得到公平合理的補償。
“土儲專項債”重啟？
為支持地方政府收回、收購存量土地用于保障性住房建設，自然資源部不僅準備簡化工作流程，還準備通過專項債為地方政府提供資金支持，同時提供稅收優惠支持。
更多資金的引入，無疑將更好支持地方政府開展回收閑置土地、收購流拍土地工作，也有利于保障性住房建設。對于專項債的引入，自然資源部已在《管理辦法》征求意見稿中提出，將由財政部門負責審核相關土地儲備專項債券（下稱“土儲專項債”）發行、還本付息等工作。
土地儲備曾是地方政府專項債券的主要投向領域。財政部于2017年起啟動發行土儲專項債，用于支持地方政府依法通過收購、置換、回收等方式取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地。據天風證券研究所統計，在2017年至2019年間，土儲專項債年度發行規模分別約為2425億元、5905億元、6765億元，三年累計發行規模占比在35%左右。
2019年9月，國務院常務會議叫停土儲專項債發行。天風證券固定收益首席分析師孫彬彬此前在研報中指出，土儲專項債在運用過程中，存在以土地收儲的名義，對平臺債務或者隱債進行置換的操作可能性，從而帶來地方債資金一定程度上空轉的可能。
孫彬彬同時認為，地產政策進一步優化調整，對于土儲專項債的約束性前提本身已不存在。重啟土儲專項債可以緩解地方政府資金壓力，土儲專項債將推動土地收入加快回籠。
值得注意的是，《管理辦法》征求意見稿不僅重提土儲專項債發行，還擬規定儲備土地原則上不再辦理國有建設用地使用權首次登記，不得辦理不動產抵押登記。專家認為，此舉意味著利用儲備土地違規融資的行為將被杜絕，將避免未來新增隱性債務的可能。
部分市場觀點認為，用于支持地方政府收回、收購存量土地的專項債意味著土儲專項債重新啟動發行。不過，建誠晟業總經理苑承建對證券時報記者表示，二者雖然在資金用途上有相同之處，但此類尚未發行的專項債顯然在資金用途上更加精準，指向性更明確。
量力而行精準施策
為盤活存量土地準備一系列配套政策后，自然資源部也對地方政府提出明確要求：收回、收購存量土地應當量力而行，統籌考慮項目收支平衡，不增加政府隱性債務風險。
今年以來，我國新增專項債主要用于市政建設和產業園區基礎設施、社會事業、交通基礎設施、保障性安居工程等重點領域，這意味能夠用于地方政府收回、收購存量土地的專項債資金規模可能有限。財信研究院副院長伍超明還對證券時報記者表示，在普遍面臨財政收支平衡壓力的背景下，地方政府主動加杠桿幫助房企盤活存量土地的意愿不強。此外，部分地區的保障性住房的租金回報率偏低，可能不足以覆蓋專項債項目的融資成本。
苑承建對證券時報記者表示，強調“量力而行”，是避免地方政府在收回、收購存量土地時超出自身財政和實際需求盲目行動，是為了限制地方政府大包大攬帶來債務風險。
在資金支持之外，自然資源部還準備了多項配套政策支持地方盤活存量土地，比如，對于地方政府收回、收購存量土地給予保障性住房稅收優惠政策支持。苑承建表示，保障性住房稅收優惠政策包括免征城鎮土地使用稅、相關印花稅，根據不同條件免征土地增值稅及契稅，以及免收各項行政事業性收費和政府性基金等等，此舉將進一步降低保障性住房各類成本。
此外，自然資源部還準備實行“收回—供應”并行辦理，土地使用權權利性質可以根據批準文件變更登記為劃撥土地等舉措，陳文靜對此表示，前者將加快土地的流轉速度，提高土地使用效率；后者可以降低保障性住房項目的土地成本和運營成本。
雖然整體資金支持有限，但受訪專家相信，各類配套支持政策將精準支持有需求的地方政府盤活存量土地。在龐溟看來，新政有望首先落地在房地產市場庫存壓力較大、房地產企業流動性較緊、地方政府財政實力和支付能力較好、建設保障性住房和公共配套服務設施需求較強、權屬清晰手續完備合資格程度高的可收儲土地以及能實現收支平衡的潛在項目較多的地區。
